▲ 마삼선 전력연구원 수화력발전 기술기획팀장(공학박사)=한전 종합 조정실 근무/전력연구원 전력경영연구센터 근무/현재 전력연구원 수화력발전 기술기획팀장

이에 대한 우리의 현실은 연료비 변동성의 가격반영을 통한 시장 조절 메카니즘과 같은 대처방안의 부재로 치열한 국제적 에너지 경쟁에서 불리한 입장에 빠질 수도 있는 위험한 상황이 계속되고 있다.

국내적으로는 기술발전에 힘입어 분산형 전원 개발 및 에너지 절감형 자가발전 보급추진으로 전원공급원이 다양화되고 있을 뿐만 아니라 구역전기사업 및 아파트 열병합발전 보급 확대 등 신 전기사업제도 활성화 정책으로 독점적 전력공급시장이 경쟁적 시장으로 바뀌고 있다. 또 산업구조의 변화로 용도별 요금체계가 한계점에 도달했고 사회인식의 변화로 종별 교차보조에 따른 요금부담 불균형에 대한 소비자 불만이 증가하는 등 전기요금구조의 투명성 요구도 증대되고 있다.

이렇게 다양한 변화를 수용, 미래를 향한 발전의 계기로 삼을 수 있는 주요방안중의 하나가 전기가격체계의 효율성 추구이지만 국내는 아직까지 투자보수율 요금체계를 기본으로 하고 있다.

지난 수십 년 동안 경제발전국가들은 에너지의 근간인 전력의 미래수요를 어떻게 만족시킬 것인가에 대해 많은 연구를 해왔다. 경제발전에 따른 전력수요가 급격히 증가함에 따라 전력 계통은 비효율적으로 운용됐으며 가격정책도 소비자의 요구를 만족시킬 수가 없었다.

가격정책은 전력산업의 구조를 최적화할 수 있는 최선의 신호가 된다. 전통적으로 전력회사는 정부가 정한 가격표에 의해 지정된 수용가에게 의무적으로 전력을 공급하고 있다. 정부의 가격규제는 보수율 규제를 기본으로 한다. 보수율 규제는 전력사가 설비에 투자한 투자비와 운영에 필요한 운전비를 확보하고 보수율에 의거, 일정의 이익을 보전해준다.

즉 전력사의 투자 자본에 대한 허용보수율을 책정함으로써 전기요금을 결정하는 방식이 시행돼 왔다. 이러한 보수율규제는 운영 비용감소 및 설비 효율증대 등에 대한 인센티브가 약하고 일정 수익을 보장해주기 때문에 과도한 투자를 유발하게 된다.

독점형태로 운영돼 온 공익사업에 대한 요금규제수단으로 널리 이용돼 온 투자보수율에 의한 전기요금 규제는 전력산업의 새로운 환경변화에 부적합한 측면이 많다. 특히 규제자와 피규제자 간의 정보의 비대칭성문제 때문에 발생하는 도덕적 해이와 역선택 문제, 효율성 향상 및 혁신에 대한  인센티브부재는 보수율규제의 문제점으로 지적되고 있다.

투자보수율규제의 문제는 A-J(Averch-Johnson) 효과로 표현할 수 있는데 규제하의 기업은 비규제하의 기업에 비해 자본집약적 투자 및 생산방법을 선호함에 따라 발생하는 왜곡된 자원배분현상에 의한 비효율성을 말한다.

피규제 기업에 의한 자본재의 구입은 요율기저(Rate Base)가 되며 정부가 승인한 투자보수율은 이 요율기저에 적용돼 요금이 상승, 결과적으로는 피규제 기업의 이윤을 증가시키게 된다. 투자보수율 규제의 문제점으로는 비용절감 유인이 부족하며 비효율적 자본집약적 요소투입의 가능성이 높다. 또 규제에 따른 행정비용이 증가하고 규제의 전략적 조작가능성이 있게 된다. 이는 기술혁신, 범위경제의 실현 및 생산성 향상에 부정적 영향을 미칠 수 있다. 그리고 요금설정의 유연성이 부족, 경쟁체제하의 대처 능력이 부족하다.

이러한 투자보수율 규제제도가 갖는 비효율적 경영요인을 개선하기 위해 비용절감을 위한 재정적 인센티브제도 즉 비규제 경쟁시장이 제공하는 일반적 형태와 동일한 인센티브제도의 도입이 필요하다.

이는 주로 비용에 의존하지 않는 이윤함수를 설정함으로써 경영효율을 제고하는 방법이다.
현재의 투자보수율 제도하에서의 대안적인 요금 규제 방식으로는 다양한 아이디어가 있지만 다음의 다섯 가지 방안을 생각할 수 있다.

첫째 투자 의사결정에 규제기관이 개입하는 방안이다. 규제기관이 전력회사의 비효율적 경영과 과잉자본투자를 감시하는 것이다.

둘째 비용요소와 성과요소를 연계한 인센티브를 주는 방식이다. 여기에는 운영비 비율을 활용한 허용보수의 점진적 조정 방안과 연료비용의 지수화와 자동연료비조정조항(AFAC) 등의 방법이 있다.

셋째 X-비효율성 개선 방식인 총생산성 반영 방법이 있다. 실제성과가 목표치에 근접하면 보상을 하는 비교적 단순한 아이디어로 투자보수율 조정에 반영할 경영효율성 척도로 총 요소 생산성과 연료비용 절감분을 사용한다.

넷째 잣대접근법으로 발전소별 성과목표이용 방법이다. 기업의 이윤이 유사한 다른 기업의 성과에 연계, 요금을 결정하는 것으로 비용절감을 통한 이윤극대화 인센티브를 최대로 발휘할 수 있게 된다.

다섯째 투자보수율의 신축적 조정을 통한 신축적 가격규제 방식이다. 이는 공기업의 실제 보수율이 사전에 의해 설정된 공정보수율 또는 목표보수율에 차이가 발생하면 요금이 자동적으로 조정되도록 하는 것이다.

보다 효율적인 규제를 위해서는 현행의 투자보수율 조정이나 요금기저의 조정과 같은 이윤수준의 조정방식보다는 가격수준에 대한 직접적 요금규제 방식도 바람직하다. 가격수준의 조정방식에는 인플레이션이나 생산성을 반영하는 프로그램화된 조정방식과 원자재가격의 변동이나 기타 불규칙적인 비용변화를 반영하는 비 프로그램화 된 조정방식이 있다.

이와 같은 다양한 유인규제방법들은 나름대로 장점이 많기 때문에 이들의 장점을 혼합한 유인규제 방법으로 가격상한규제 방법에 대한 유효성이 인정되고 있다. 가격상한규제는 불완전정보하의 요금규제 이론과 유사한 방법으로 생산효율성 제고, 혁신유인 증대, 요금결정의 단순성, 규제부담 경감 등의 장점을 가지고 있으며 최초로 적용된 영국의 사례에서 유래된 RPI-X라는 이름으로도 불린다.

혼합적 규제방식에 대한 기업의 입장에서는 가격조정의 신축성 부여, 규제 비용분배의 필요성 해소, 규제시차로 인한 높은 이윤동기 부여, 기업의 비용조작가능성 배제 등 많은 이점도 갖고 있다. 

RPI-X를 개선한 방법인 성과기준규제(PBR)는 주로 미국에서 사용하는 전력요금 규제방법이다. PBR은 발전사 수입의 상한치를 설정함으로써 전력사가 이익을 증가하기 위해 노력하고 투자를 유보하는 효과를 유도한다.     

이상과 같이 투자보수율규제의 문제점을 개선하는 요금규제의 대안으로 인센티브 규제를 위한 다양한 방법에 대해 살펴보았다.

마지막으로 현재 우리전력산업의 가격 구조의 현안을 해결하기 위해 다음의 방법을 생각할 수 있다.

첫째 공급원가에 기초한 가격체계를 구축해야 한다. 이는 생산자와 소비자에게 투명한 가격신호 제공을 통해 투자 및 수요에 대한 자원배분의 효율성 제고하는 것으로 종별 전기요금체계 합리적 개선 및 전압별 요금제, 시간대별 요금제로 점진적 전환을 유도해야 한다.

둘째 적정 전기요금 수준을 확보해야 한다. 전기요금과 관련한 이해관계자인 국회, 재경부, 감사원 등과의 이해를 넓혀 전력시장 구조를 반영한 총괄원가 산정기준 개정 필요하다. 또 유가, 석탄가 등 주요 원가영향 분석을 통한 상하한 범위 반영 메카니즘을 개발, 전기요금에 연료비 연동제도 도입해야 한다.

셋째 수요관리요금제 확대를 통한 자원의 효율성 도모해야 한다. 시간대별 차등요금제도를 개선하고 부하율별 선택요금 확대를 통한 고객의 다양한 요금메뉴 선택기회 제공 및 자발적 수요관리를 유도해야 한다. 또 배전설비 이용규정 및 요금 적용, 기능별 분리요금제, 공급신뢰도별 선택요금, 고객의 위험분담 옵션요금제 등 기능별 고객별 장기 가격정책 수립해야 한다.

마지막으로 중장기 수익구조 안정화를 위한 규제제도를 개선해야 한다. 전력수요 성장둔화, 저금리 기조유지로 전기요금 적정수준 지속적으로 하락이 전망되므로 인센티브 규제 도입으로 생산성 향상을 통한 수익확보 및 가격정책 자율성이 확보돼야 한다.